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作者 郑永年

香格里拉对话会:中美安全规则之争

06. 06, 2016  |     |  0 comments



                     美国国防部长卡特。



近年来,新加坡举行的香格里拉对话会可以说是举世瞩目。6月4日,美国防长卡特在香格里拉对话会上发表演讲。卡特的演讲主要表述了如下几层意思。


第一,美国推动在亚太地区建立“基于规则的地区安全体系”,即各国建立一致目标,共同制定军事计划和训练内容,最终形成协调一致的军事行动。这体现了美国的新亚太安全观。在这个内容中,美国欢迎一个和平、稳定、繁荣的中国的崛起,并在“基于规则的地区安全体系”中发挥负责任的作用。中国的加入将使得这一安全体系更加强大,有利于地区稳定、安全和繁荣。


第二,美国希望扩展与中国的军事协议,不仅意在管控风险,也致力于加强务实合作美中两军可以携手合作,通过双边途径或“基于规则的地区安全体系”,在亚太地区和全球范围内应对恐怖主义、海盗等一系列挑战。美国希望与中方一道努力,抓住机遇,找到解决双方均面临的全球性问题的方法。


第三,美国将在亚太保持并逐渐扩大军事存在。任何国家希望达到可以比拟美军的力量都需要大量和长期的投入。美国在未来数十年仍然将是世界上最强大的军事力量和地区安全的主要保障方,这点毋庸置疑。美国正在与很多亚洲国家加强安全合作,确保其能在不受威胁和威慑的情况下做出选择。美国将继续在任何国际法容许的地方开展飞越和航行行动,地区各国都可以仿效美国做法。


第四,当前地区国家对中国在海上、空中和网络空间有关行动的担忧正在上升。中方在南海开展了前所未有的扩张性举动,引发外界对中方战略意图的关切。中方应不损害亚太国家普遍遵循的原则。如果中方在南海继续当前行为,最终将自建“自我孤立的长城”。进而,美国也不希望看到中国在黄岩岛采取行动,否则将引发美国及这个地区的其它国家采取应对措施,导致地区局势紧张升级和中方进一步受到孤立。


第五,南海仲裁案应当成为中国和地区其他国家重申致力于基于规则的未来、重建外交关系以及降低地区紧张局势的一次机会,而不是相反。


不难发现,这个演讲的主概念就是“规则”(卡特数十次频繁使用“规则”一词),并且是针对中国的概括地说,亚太地区的安全离不开中国;目前所面临的安全紧张局势是因为中国不遵守规则所引起的;中国必须回归遵守规则(接受南海仲裁)使得局势稳定,否则中国就会被孤立。


卡特强调“规则”并不新鲜。冷战结束之后,维护美国领导下的西方所确立起来的国际规则已经成为美国的最大国家利益。但维护规则仅仅只是美国众多国际行为中的一种。


就美国和国际规则来说,至少存在着四种行为。第一,对符合美国利益的,美国采取维护政策。第二,对不符合美国利益的,美国拒绝参与。例如美国本身迄今为止并不是国际海洋法的一部分。第三,对那些即使是美国主导确立但已经不那么符合美国利益的规则,美国则“与时俱进”,要么不关心,要么加以改变。例如美国已经对二战后所确立起来的世界秩序不那么感兴趣了,容许甚至鼓动其他国家(例如日本)来改变之。美国也会主动去改变之甚至退出。第四,针对新的需要,美国也会“写”新的规则,在追求美国国家利益最大化的同时防止其他国家来制定规则。例如美国总统奥巴马一直在强调美国要通过TPP(跨太平洋贸易伙伴关系)等来书写新世界贸易规则,防止中国或者避免中国来写规则。


这里应当强调的是,美国所说的规则是美国主导的规则,甚至是美国自我定义的规则。对美国来说,根据美国的利益制定一套规则,要所有国家都服从;如果不服从美国的规则,那么美国甚至可以动用武力迫使其它国家服从规则。从上世纪九十年代开始的中东战争就是中东那些国家不服从美国所说的规则的结果。


不过,在美国和国际规则的关系上,美国从来就没有幻想,而是地道的现实主义者。美国知道,规则背后的仍然是力量没有力量就没有能力来写规则;没有力量就不能促成其它国家来接受和服从规则。国际政治从来就不是规则之争,而是力量之争。就其本质来说,规则只是力量的包装。这一点,在卡特的演讲中说得非常清楚。卡特的语气几乎是威胁性的:未来数十年,美国仍然是亚太地区最强大的国家,(即使美国本身的力量不够,)美国也可以和亚太国家一道来维护规则。


卡特这么强调规则,其重点就在规则和区域甚至国际安全的关联上。对本区域的国家来说,规则之所以具有吸引力,原因就在于有关国家相信,规则可以为他们带来安全。不过,在区域政治上,人们不能抽象地讨论规则,必须对规则和区域安全之间的关系做些分析。


在区域政治上,规则和安全之间至少可以有两种关系。第一种是为了安全而制定规则。例如东亚国家可以为了本区域所有国家的安全而共同制定有利于区域安全的规则。第二种是通过维护现行规则而达到安全,就是要求区域各国遵守现存规则。


就第一种而言,就是东亚国家共同制定有利于本区域安全的规则。这方面包括早先的中国—东盟海上行为宣言,和现在仍然进行中的中国—东盟海上共同行为准则等等。就第二种而言,即通过遵守现行规则而达到安全。


很不幸的是,本区域国家共同参与制定的规则几乎不存在。中国—东盟海上行为准则的制定因为种种原因而进展缓慢。就微弱的中国—东盟海上行为宣言而言,几乎没有国家遵守。现在大家都谴责中国没有遵守规则,但东盟其他国家更没有遵守。在中国开始填海以前,越南和菲律宾等国家已经一直在扩张,也进行军事化。在填海方面,中国实际上是后来者,如果说“错”,也只错在国家能力的强大。这一点是卡特特别加以强调的。


再者,因为本区域没有各国都可以遵守的规则,现在人们拿来国际海洋法。菲律宾把和中国的纠纷提交到国际仲裁法庭。此后,几乎所有的人们把南海问题视为是法律问题。但实际上,南海问题从来不是一个法律问题,而是政治问题。菲律宾把案子提交给国际仲裁法庭本身就是政治问题。中国政府的“四不”原则(即不接受、不参与、不承认和不执行)也是政治问题,中国不认为国际海洋法能够解决问题。美国、日本和其它国家希望和要求中国接受仲裁也是政治问题。实际上,美国本身并没有接受国际海洋法,到现在为止都不是国际海洋法的一部分。


概括地说,三个要素决定了南海问题的政治性,而非法律性。或者说,如果法律要发生作用,那么首先就要解决这三个层面的政治问题。


第一、历史和现实的关系。南海问题具有深远的历史性,无论是中国还是其他相关国家,在南海问题上都存在一个“历史权利”的问题。但国际海洋法则是非常当代的事情。如果问题要得到解决,那么相关国家必须在历史权利和当代法律之间做一政治妥协。当然,一部非常当代的国际海洋法能否解决深厚的历史问题则是另一个需要考量的问题。


第二,中国和东盟关系的不对称性。中国是大国,其它东盟申索国都是小国,两者的关系是不对称的。在国际关系上,较之大国,小国更倾向于诉诸于法律。但法律是否有用,就需要双方都有政治愿意接受法律。


第三,区域内外关系。当区域内部国家自身不能解决问题的时候,一些国家就邀请区域外国家。如果所有相关国家都接受区域外国家,那么就好办。但如果一些国家因为区域外国家不能公正处理问题而不接受区域外国家,那么区域外国家的参与只能增加问题的政治性,而非解决问题。


美国等国家现在要中国接受国际规则,即使这些国际规则美国本身并没有接受。如果中国接受了,那么问题就会简单。但问题在于,美国是否有能力把自己的规则强加给中国?中国是否简单地接受美国等国家所强加的规则?从地缘政治变化的角度来说,事情并不会那么简单。


近代以来,因为帝国主义的所作所为,中国失去了其大部分地缘政治影响力。不过,现在随着再次崛起,中国自然会再次形成自己的地缘政治影响力。这种影响力不以中国领导层的意志为转移。不管谁执政中国,都会去追求这种客观条件促成的地缘政治利益,是所谓的“大势所趋”在这样的情况下,美国等国要中国放弃其地缘政治影响范围,可能是一件不可能的使命。


那么,大国与小国之间能否形成有利于安全的规则呢?这是毫无疑问的。传统上,中国和其周边国家之间形成了互动规则,维持着东亚稳定。在当代,中国和越南两国通过政治协商,有效解决了陆地主权纠纷和北部湾的海洋主权纠纷,并且在协商中,作为小国的越南实际上是得到了很多好处的。


美国凭借着其强大的海上力量,施行着其所谓的航行自由规则。卡特明言,“其他国家也可以这么做”。但这很显然不是安全规则,而是不安全规则。从理论上说,这个规则具有普世性,就是说,如果你有力量了,你也可以这么做。东盟一些国家也是基于这个理由,认为中国可以接受美国所定义的航行自由,认为将来中国强大了,也可以把同样规则适用于美国。不过,如果所有大国都仿效美国,“横行自由”,那么对所有小国来说,这个世界肯定是不安全了。


卡特说得很对,中国的加入将使得“基于规则的地区安全体系”更加强大。实际上,人们可以更进一步说,没有中国的参与,亚太地区就不会产生任何有意义的安全规则。但首要的问题是,美国等国家必须意识到,这个“基于规则的地区安全体系”必须考量到中国的安全。新加坡前外长杨荣文最近指出,“各国都不应该低估中国南海主权论点的合法性”。这就是问题的核心。今天南海局势的紧张就在于美国单方面地和其他声索国站在一起(尽管美国宣称不“站边”),要求和迫使中国去接受没有考虑中国安全需求的“国际规则”。


中美两国如同当今国际关系的两个柱子,哪一个都不能垮。中美两大国对亚太安全甚至世界安全都负有巨大的责任,这需要两国的紧密合作,而不是公开的对立。如果美国简单追求自己的绝对安全,而忽视包括中国在内的国家的安全,那么这个世界包括亚太地区永远不会有安全。

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